Resulta relevante traducir en breves párrafos la cronología normativa que acompañó el desempeño de las universidades, desde fines del siglo XIX. En este campo legal se pueden interpretar tanto los avatares de nuestras políticas públicas como, asimismo, los períodos en los que prosperó el sistema, producto de la autonomía conferida. De su lectura surgen los contrastes y los retrasos en los que se viera involucrada la educación universitaria cuando prevalecieron criterios reglamentaristas e invasores de las autonomías consagradas:
1) En el año 1855 el Senador Avellaneda impulsó la ley N° 1.597, que llevaba su nombre y se mantuvo vigente hasta el año1946. Los golpes militares iniciados a partir de 1930, van a incorporar en su estructura modificaciones que no van en detrimento de su sustancia, por lo que se puede afirmar que su carácter de “ley marco” de solamente cuatro artículos, se dirigía a delinear los principios fundamentales que las universidades (al momento de su sanción eran sólo dos nacionales, Córdoba y Buenos Aires, luego se crearían La Plata, Tucumán, Litoral y Cuyo) incluirían en el dictado de sus estatutos, en función de la autonomía, tanto en lo inherente al aspecto institucional, como al político de la elección de autoridades.
Entre las pocas limitaciones se pueden mencionar las designaciones y remociones de los profesores y la aprobación de los propios estatutos universitarios por el Poder Ejecutivo Nacional.
Como la ley no evidenciaba luces sobre las intervenciones a las universidades, a partir de los ‘30 y con varias casas en pleno funcionamiento, se iban a suceder modificaciones en los componentes del gobierno, que oscilaba luego de la reforma del año 1918, desde un porcentaje estudiantil de relevancia, hacia un aumento acentuado del claustro de profesores, en revelación al cambio estatutario que provocaba cada intervención al sistema.
2) En el año 1947 el Congreso Nacional sanciona la ley N° 13.031, conocida como “Ley Guardo”, relacionada con su inspirador, en esos tiempos también presidente de la Cámara de Diputados de la Nación.
Diferenciada notoriamente de la “Ley Avellaneda”, la “Ley Guardo” tiene un carácter fuertemente reglamentarista, encerrado en sus casi 120 artículos. Propone detalladamente formatos tanto de facultades, como de universidades, privando a cada estatuto de criterios propios, reglamenta el régimen de profesores, la carrera docente, becas, patrimonio administración recursos, etc.
A partir de esta ley se inicia una práctica consagratoria a nivel de ley de lo que antes se preservaba en los estatutos universitarios. Se invade la autonomía institucional y política, y apenas garantizaba algunos avances a nivel de la autarquía. Retrocedía fundamentalmente en la designación de autoridades, dado que el rector de la universidad era designado por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN)y era ese Rector quien proponía a los Consejos Directivos ternas para la elección de decanos. También el Ejecutivo Nacional se reservaba el nombramiento de los profesores, que eran propuestos por ternas sustanciadas en el ámbito de las facultades y de la universidad.
A poco tiempo de la conclusión del primer gobierno de Perón, el Congreso de la Nación sancionó la ley N° 14.297 de escasa duración, que acentuaba aún más las ingerencias del P.E.N sobre las decisiones universitarias, como una manera de controlar aún más los reclamos políticos que emanaban de importantes sectores de la sociedad (en particular los estudiantes) y que en la propia universidad encontraron eco en el rechazo del un modelo que promediaba una década.
Luego de la salida del peronismo el gobierno dictó el decretó ley N° 6.403/55, en la dirección de recuperar el concepto de “autonomía”. Diversos autores coinciden que en el período 1955 a 1966 se establece el máximo rango consagratorio a la expresión más acabada de autonomía universitaria en la República Argentina. En dicho período las universidades no fueron intervenidas por el P.E.N y los sucesivos gobiernos, particularmente en el que correspondió a la Unión Cívica Radical entre 1963 y el golpe militar de 1966, de Arturo Humberto Illia, periodo en el que gozaron de los mejores presupuestos universitarios de la historia nacional.
Es obvio apreciar el despegue del sistema en dicho lapso. En sus diferentes componentes se pueden verificar profundos avances. Esto tiene que ver con las funciones esenciales de la universidad en tanto creadora como difusora de conocimiento. La investigación, la extensión universitaria y la propia vida académica cobraron elevado vigor y su prestigio aún hoy es reconocido dentro y fuera del país.
El golpe militar de 1966 iba a interrumpir esta etapa de crecimiento: todas las universidades fueron intervenidas y el decreto ley N° 17.245/67, llamado “Ley Orgánica de las Universidades Nacionales” retrotrae a la pérdida de la autonomía y repite el modelo restrictivo y reglamentarista. Brinda la posibilidad de elegir autoridades, si bien es cierto que con Asambleas Universitarias compuestas por los decanos y por los miembros de los Consejos Académicos de las facultades (ya no consejos directivos). Los consejos académicos se integraban sólo por profesores – mayoría de titulares y minoría de adjuntos, 5 y 2 respectivamente- no tenían representación los graduados y los estudiantes contaban con un solo representante, con voz, sin voto y sin número para el “quórum”.
Con la recuperación de la democracia en 1974 el Congreso Nacional promulgó la ley N° 20.654 y se puede definir a la misma como una ley síntesis entre lo escueto de las primeras leyes (caso Avellaneda) y el reglamentarismo de la ley Guardo o la del año 1967.
La elección de autoridades es privativa del sistema y se abre el capítulo de autogobierno y cogobierno, con la inclusión de los claustros excluidos y la novedad de la representación de los no docentes, con voz y voto, salvo en temas de exclusividad académica. Retomó el sistema de concursos públicos de oposición y antecedentes para la cobertura de cargos docentes, designando el Consejo Superior o propuesta del Consejo Académico.
Con el nuevo golpe militar de 1976 la ley N° 21.276 vuelve a incluir al P.E.N en las máximas decisiones, dado que el gobierno y la administración son ejercidas por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y las autoridades universitarias electas por el propio Ejecutivo Nacional. En este período se viven los años más desesperantes en nuestra historia nacional: el terrorismo de estado, la eliminación y desaparición de personas, el exilio forzado de numerosos argentinos son el telón de fondo de la propia universidad, que absorbió, en buena medida, la sumatoria de atrocidades que se cometieron por parte de la dictadura militar.
En el nuevo retorno de la democracia, ocurrido en 1983, la universidad se encontraba en su peor momento, tanto en la vida académica como institucional. El decreto 154/83 reestableció la vigencia de los estatutos vigentes al mes de junio de 1966. Retornó el cogobierno universitario, la más amplia libertad de cátedra, la reincorporación de docentes cesanteados por razones ideológicas. Se rehabilitaron los Centros de Estudiantes y se revisaron los concursos ocurridos durante el proceso militar.
La llegada de los ‘90, con su impronta neoliberal produjo el dictado de tres leyes perniciosas para el sistema educativo en su conjunto y de las que hicimos alusión al comienzo de estos fundamentos.
En el presente, es diferenciado el escenario de aplicación de la Ley 24521, habida cuenta del tratamiento asimétrico que se produjo dentro del sistema. Algunas universidades iniciaron acciones judiciales y otros adoptaron de forma aleatoria sus estatutos, generando una profunda asimetría en el plexo universitario, lo que reclama la mayor de las prudencias en el tratamiento, y posterior dictado, de una norma que rija los destinos de las universidades, en lo deseable, por un período prolongado.
¿En que estado se encuentra hoy el debate en torno a la Ley de Educación Superior?
El 2008 comenzaba con las afirmaciones de la Presidenta de la Nación acerca de la definición de avanzar sobre una deuda pendiente del Estado Nacional que era la derogación de la LES del menemismo. Si hubo un actor trascendental en los procesos previos a la sanción de la mencionada ley fue nuestra organización política y de su mano las Instituciones gremiales que conducía (FUA, Federaciones regionales, Centros de Estudiantes de todo el país). Por lo tanto, por responsabilidad histórica y por convicción y compromiso ideológico, la Franja se vio llamada a asumir un rol preponderante en el análisis y diagnóstico de la realidad universitaria y en la proyección de las características de una posible nueva ley que respete y sostenga los principios fundadores de la Universidad Reformista.
En este sentido se dieron debates en diferentes ámbitos: bloques de legisladores de diferentes partidos, participación en reuniones del CIN, del Ministerio de Educación, de las Comisiones de Educación de ambas cámaras del Congreso de la Nación, consultas con técnicos especializados, entre otras.
En varias universidades nuestra organización participó de instancias similares, llegando incluso a consensos institucionales que fueron publicados y presentados ante los mencionados órganos de regulación como propuestas y aportes al debate.
Finalizando el 2008 se presenta desde la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados de la Nación un documento llamado desde el oficialismo “de consensos” en torno a la temática. Si bien es cierto que muchos temas fueron discutidos en los ámbitos que mencionáramos anteriormente, muchos de esos “consensos” no fueron tales, y si quedaron plasmados fue porque la pluma oficial así lo quiso.
Hay dos puntos en los que abiertamente el consenso era real: se hacía sumamente necesario la sanción de una nueva ley que regule la Educación Superior y debía concebirse a la Educación como un bien público y social, no como un servicio o bien de mercado, lo cuál debía reflejarse explícitamente en la nueva ley. Otro punto de consenso era el de generar, tal como lo plantea la Constitución, una ley marco, que respete y contemple la Autonomía Universitaria, que establezca parámetros estandarizados de funcionamiento y gobierno de las Inst. de Ed. Sup. sin coartar ni intervenir en las potestades que su autonomía les otorga.
Comenzábamos este año entendiendo que nuevamente los debates en torno a la Ley se verían pospuestos por el profundo clima de tensión social y la crisis económica en la que nos encontramos inmersos. Quizás fue ésta una lectura apresurada, basada en que si bien las fuerzas políticas opositoras mayoritarias (UCR, PS, Coalición Cívica) habían avanzado en este sentido, presentando sus propuestas en ambas cámaras, entendimos que el oficialismo, mediante la disminución de sus declaraciones al respecto y el montaje de “mecanismos de consulta”, pretendía posponer la cuestión nuevamente. Afirmamos que ésta lectura fue errónea porque el martes de esta semana la diputada Puigros del FPV presentó para su tratamiento en la Cámara baja un proyecto de Ley de Educación Superior desde el oficialismo.
Sin dudas que si analizamos detenidamente cada uno de los proyectos presentados al momento, encontraremos nuestras mayores coincidencias en el de la UCR, más allá de que seguramente también habrá muchas objeciones hacia el mismo. Pero la situación no pasa por si respaldamos o no uno u otro proyecto, sino que se trata de que nuevamente nos encontraremos ante un escenario en el que el debate pase no por las discusiones profundas y concientes acerca de las necesidades de la Ed. Sup. y del modelo educativo que la sociedad necesita, sino que probablemente se trate más de una puja entre los diferentes bloques por la prevalecía de su proyecto. Y es aquí donde, lamentablemente, la coyuntura demandará acciones concretas, capacidad de diálogo y sin duda alguna, conocimiento y formación en el área.
La ley del oficialismo, si bien habla en varios artículos de la autonomía universitaria y sus alcances, establece ya en el articulo 3ro como “responsabilidad principal e indelegable del Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en lo particular de la Educación Superior”, entre otros, “la organización, el planeamiento y la evaluación del desarrollo académico, científico, tecnológico, cultural y de vinculación e innovación socioproductiva de todo el Nivel de Educación Superior; y la gestión de los órganos colegiados donde se debatan y sancionen ordenamientos generales complementarios a las políticas particulares de cada jurisdicción, cada organismo o institución”.
Lamentablemente no estamos en condiciones en ésta instancia de realizar un análisis pormenorizado y en detalle de los al menos 4 proyectos más recientes presentados dado que requeriría un tiempo y un proceso de consulta y discusión más que extenso.
Tampoco podemos diagnosticar ni caracterizar éste proyecto oficialista pormenorizadamente, si bien, podemos afirmar de manera atinada, que se trata de una ley muy reglamentarista que cuenta con 73 artículos, y que si bien reconoce a la educación como un bien social, no introduce mayores transformaciones en la configuración y constitución de los órganos reguladores del sistema educativo y los mantiene en la órbita del Ministerio. Podemos detectar una tendencia a direccionar el rol social de la universidad en el sentido en que la concepción oficialista lo entiende y el abordaje de problemáticas como la inclusión, entre otras.
Es una ley sumamente intervencionista (ej: aborda el sistema de elección de los Centros de Estudiantes), en determinados puntos es hasta poco clara (establece por ejemplo que ninguno de los claustros puede tener una mayoría directa en los órganos de gobierno universitarios, manteniendo la mayoría si del claustro docente, pero sin limitarla claramente, tampoco establece un mínimo ni máximo de representación estudiantil). Y seguramente, encontraremos muchos puntos en los cuales nos encontremos en desacuerdo, y quizás algunos en los que si acordemos (por ejemplo, la ley establece claramente, al igual que los demás proyectos, la gratuidad de la enseñanza de grado); pero como decimos ésa será la tarea a la que deberemos abocarnos en breve y con las herramientas cognitivas y temporales adecuadas.
Entendemos que ésta discusión en particular debe si permitirnos como organización política servirnos de espacio para establecer y diagramar los conceptos y principios que a nivel nacional defenderemos y plantearemos deben incorporarse en una nueva ley.
Para ello, hay algunos puntos que podemos tomar como partida para el debate, y existirán seguramente muchos otros que surjan del diálogo y el debate mismo en ésta instancia, que podremos posteriormente tomar para elaborar un documento de la Franja con el posicionamiento que tomaremos a lo largo y a lo ancho del país al respecto de la nueva ley. Éste documento será también, y a las claras, la posición que desde la FUA llevaremos a cada una de las instancias de debate y discusión en las que participemos.
Preguntémonos entonces, propongamos y debatamos qué modelo de universidad queremos ver reflejado en una nueva ley.
Sin dudas, debemos abordar la discusión desde la óptica reformista que nos caracteriza ideológicamente. Para ello debemos detenernos en dos grandes principios de la Universidad que hace 90 años atrás comenzó a gestarse: la Autonomía Universitaria y el Cogobierno Universitario. En estos dos postulados yace, principalmente, la esencia del modelo reformista de universidad.
Acerca de la Autonomía, el prestigioso académico Rama, sostenía que en 1918: “El objetivo político fue, en función de criterios de libertad académica y de creación de espacios de poder, restarle sucesivamente poder a los gobiernos, para transferírselos a las Universidades y a partir de ello ir construyendo instituciones autónomas en el marco de una nueva cultura urbana progresista. Algunos de estos procesos derivaron en la construcción de “repúblicas universitarias”, en ese camino de irle quitando soberanía a los Estados y construyendo la autonomía en términos prácticos. La política nacional y la presión estudiantil fueron motoras de la negociación y de la redistribución de las cuotas de poder que se fueron transfiriendo paulatinamente hacia las Universidades en toda la región durante todo el siglo XX. El fin de ese ciclo fue complejo y diverso en la región. En casi todos los países, la autonomía alcanzó primero un reconocimiento político, luego legal y finalmente Constitucional (…) No fue en la política estratégica de los Estados, sino un claro resultado de los cambios en la correlación de fuerzas en la sociedad”.
“La autonomía universitaria es el medio necesario para que la Universidad cuente con la libertad suficiente que le permita el cumplimiento de su finalidad específica, la creación mediante la investigación y la distribución del conocimiento en todas las ramas mediante la docencia y la extensión…” (Convención Nacional Constituyente, 240 Reunión. 30. Sesión ordinaria, 4 de agosto de 1994, pág. 3183).
El valor de la autonomía, entendido como la protección frente a las posibles intromisiones del estado y sus organismos burocráticos, además de las propias presiones ejercidas por los grupos de poder y la propia sociedad civil comprende a la autonomía institucional, a la económica, a la financiera, a la administrativa y a la académica. Este valor, por supuesto, no inhabilita interrelaciones específicas con algunos de estos sectores. Desde la mirada del estado, podemos calificar a esta autonomía como una garantía otorgada a ciertas instituciones, dirigida a proteger contenidos concretos, tales como darse sus propias instituciones y contar, inclusive, con un régimen económico financiero propio (denominado el principio de la autarquía). Entendemos que la nueva ley debe no solo reconocer, sino además jerarquizar la Autonomía Universitaria en este sentido.
Al respecto del Cogobierno, los reformistas del año 1918, sostenían su noción de universidad en la idea de habitar una “República chica dentro de una República grande”, en donde sus ciudadanos construían la democracia universitaria. Allí, cobrará sentido la noción de la “república de estudiantes”, pues como lo señalara uno de los principales ideólogos de la reforma, Gabriel del Mazo, “Son estudiantes todos los copartícipes de la comunidad de estudios. Sus miembros van recibiendo graduación sucesiva: Alumnos, licenciados, profesionales, doctores, maestros”.
Desde esa mirada, alumno es originariamente, “el que se nutre”; maestro es originariamente, “el mayor”. “En la intimidad educativa, por cultura de reunión, se identifican los que aprendiendo enseñan y los que enseñando aprenden… La universidad queda planteada como hermandad de estudiantes. Unos son maestros de otros más jóvenes, en reciprocidad formativa, y todos van graduándose en formación y saber sucesivos”.
Allí queda planteada la noción de igualdad: La condición de estudiantes, de todos los participes de la comunidad universitaria, los ubica en un plano de igualdad de derechos políticos. Igualdad en derechos y obligaciones para con la república universitaria.
El planteo, por supuesto, se corre de la tradición que sostenía que deben ser los poseedores del saber los que guíen las instituciones educativas. Cómo también lo señala Del Mazo, la “autoridad”, proviene no a partir de la posición de “sabio”, sino de la “enteraza representativa”, pues una “universidad basada en una minoría, no es universidad, así cómo un estado expresión de minorías nacionales, no es nacional”. (Kohan, N. “Deodoro Roca: El hereje” Editorial Biblos, Bs. As. 1999, Págs. 9 a 14)
Se trata, como dice el propio Del Mazo de un proyecto “orgánico” de universidad: (Donde es evidente que el reclamo de participación estudiantil, recobra una energía superlativa en comparación a las experiencias mundiales anteriores de participación estudiantil en el cogobierno).
Desde el prisma reformista, la democracia universitaria, reclama así entonces la participación de de todos sus ciudadanos en su gobierno. La participación estudiantil en el gobierno universitario, queda de esta manera legitimada, y es a la vez, legitimadora de la república. La democracia universitaria, sólo es posible entonces con la participación estudiantil. En este sentido, uno de los puntos más cuestionados desde el movimiento estudiantil a la LES es que establece la mayoría automática en los organos de cogobierno para el claustro docente, determinando que el mismo debe conformar el 50% de los espacios colegiados. Al respecto, muchos son los argumentos que se esgrimen acerca de porque es necesaria ésta conformación, pero ninguno de ellos justifica que la mayoría deba ser automática. Por ello nos parece importante dar estos debates, y que la nueva ley debe establecer si, estándares nacionales al respecto del grado de representatividad de cada claustro en los órganos de cogobierno, que homogenicen el gobierno universitario a lo largo y ancho del país, puesto que es éste un principio vertebrador del modelo de universidad reformista y no puede quedar librado a la coyuntura y configuración política del momento que atraviesa cada universidad al momento de reformar o transformar su estatuto. Proponemos que los órganos colegiados de gobierno universitario se integren con un 45% de representación del claustro docente, un 30% del claustro estudiantil, un 15% del claustro de graduados y un 10% del claustro No Docente; o un esquema similar en donde la mayoría docente no sea directa ni absoluta.
Acerca de los ejes centrales que entendemos debe abordar la nueva ley, proponemos aquí algunos para la discusión, sabiendo claro que de la misma surgirán seguramente muchos otros:
- En un marco de reconocimiento de la Autonomía Universitaria, deben generarse ámbitos de articulación, evaluación y mejoramiento de la calidad interuniversitarios y externos, éstos últimos despojados del control del PEN y bajo la órbita del poder legislativo.
- Debe plasmarse como fin último de la evaluación el mejoramiento de la calidad y de las instituciones.
- Establecer el ingreso irrestricto a las instituciones de educación publica y la gratuidad de la enseñanza. Generar además ámbitos de articulación entre niveles educativos y ministerios que permitan el abordaje de las problemáticas referidas al ingreso y la permanencia, como así también el monitoreo y diagnóstico permanente de las mismas.
- Establecer la potestad exclusiva de las instituciones de educación superior para el otorgamiento de títulos de grado y posgrado.
- Fortalecer el compromiso del estado con el financiamiento de la educación.
- Garantizar la estabilidad y dignidad de la labor docente, y su continua actualización.
- Ratificar las funciones de extensión, investigación y desarrollo de la cultura, estableciendo su importancia y reconociéndolas como relevantes para la asignación de recursos. Deben estar concebidas desde el principio de autonomía y no sujetas a determinaciones ya sea de índole político o económico. El conocimiento
- Reconocer a los organismos de representación gremial, de todos los claustros y en cualquiera de sus instancias, incorporarlos orgánicamente a los espacios de de regulación y control del sistema educativo superior.
- Establecer a las políticas de Bienestar como un derecho inalienable de los miembros de la comunidad universitaria.
Si bien difícilmente podemos dar por agotada la discusión y el debate en ésta instancia, creemos que se trata del ámbito propicio para comenzar a delinear en grandes rasgos lo que será la posición que tomemos con respecto a la nueva ley de educación superior que posiblemente tengamos la posibilidad de discutir en los próximos meses. No es una cuestión menor, puesto que sabemos muy bien lo que una ley puede generarle a todo el sistema educativo, no basta con más que mirar el detrimento de las instituciones educativas desde el 95 hasta el momento. Por esto entendemos que la nueva ley debe ser justamente la herramienta marco de homogeneización del modelo universitario REFORMISTA, y será esa nuestra lucha, será ese nuestro desafío.
